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清華大學公共管理學院政府管理與創新研究所所長 于安

　　國務院近日頒布《政府投資條例》(以下簡稱條例)，這是關于政府投資管理的第一部行政法規，是固定資產投資領域法治建設取得的重大進展，標志著這一領域法律制度建設完整框架的形成。

　　條例的頒布實施是推進政府投資管理法治化的重大成果

　　改革開放以來，我國對投資管理體制進行了重大改革，國務院于2004年發布了《國務院關于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，將固定資產投資劃分為政府投資和企業投資兩個領域并實行不同的管理制度。根據《決定》要求，國務院投資主管部門以及相關部門制定了許多改革措施和相關管理規定，積累了管理經驗，為立法提供了實踐基礎。黨的十八大以來，特別是2014年黨的十八屆四中全會做出全面推進依法治國若干重大問題的決定以后，國家加快了在固定資產投資領域的法治建設速度。

　　2016年，《企業投資項目核準和備案管理條例》(以下簡稱《核準備案條例》)制定出臺。《核準備案條例》明確了政府對企業投資一律不再實行審批制，而是實行核準制和備案制。對企業投資的核準制適用于重大項目和限制類項目，對其他項目則均實行備案制。《核準備案條例》比較全面地體現了企業投資的市場屬性和市場運行原則，為在固定資產投資領域充分發揮市場配置資源的作用提供了法律保障，也為在制度上明確劃分政府投資與企業投資提供了重要依據。

　　按照《決定》要求，國務院投資主管部門發布了一系列政府投資的管理規定，政府投資項目管理的規范度有所提高，但是加強政府投資領域的法治建設仍然是不可或缺的重要方面。條例的制定和頒布，使企業投資和政府投資領域的法治化建設最終確立完成。

　　條例確立了政府投資管理的基本制度框架

　　條例在制度框架設計上有兩大特點：一是政策導向明確和實踐基礎充分。條例充分體現了新發展理念的要求，體現了投融資體制改革和實踐的最新成果。二是重在確立基本制度框架，沒有規定得過細、過死，為今后改革創新留出了空間。

　　關于政府投資的范圍，政府投資應當限定和保持在特定范圍之內，這是設計條例其他制度的前提和基礎。條例第三條規定了政府投資的范圍，即政府投資的領域包括社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理和公共安全等方面，以非經營性項目為主。由于政府與市場的關系經常變化，市場對政府投資的需求也不斷地更新，條例第三條第三款同時規定，政府投資的范圍應當定期進行評估和調整。

　　關于政府投資的原則，條例第四條在決策、管理、評價和信息等方面，分別規定了科學決策、規范管理、注重績效和公開透明的原則。這為條例其他具體制度的設立和實施提供了基本遵循，所有政府投資活動都應當置于上述原則之下。

　　根據上述基本原則，條例第五條明確規定了國家加強對政府投資資金的預算約束,這是政府投資與企業投資的重要區別點。企業投資的資金來源于經營活動本身，約束比較單一，即經濟上的投入與收益的關系。但是政府投資資金則是受預算的約束，政府及其有關部門不得違法違規舉債籌措政府投資資金。

　　關于政府投資項目的決策，為確保政府投資科學決策，條例作了以下規定：一是明確了政府投資科學決策的主要依據，包括國民經濟和社會發展規劃、財政規劃、相關領域專項規定、產業政策等。二是對政府投資項目要履行法定審批程序。條例第九條規定，采用直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，要編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計報請審批。此外，對重大的政府投資項目，還應當履行中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。

　　關于政府投資項目的實施，政府投資項目的實施，需要遵循與其他工程建設一樣的制度和做法，但是有一些政府投資項目實施中普遍存在的特殊和突出的問題，需要由條例做出規定：一是項目的建設施工問題。政府投資項目的建設地點、規模和內容，應當按照政府有關部門批準的文件實施，如果進行變更就應當報請原審批部門審批。二是明確政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保到位，政府投資項目原則上不得超過經核定的投資概算。

　　關于政府投資項目的監督管理，為加強事中事后監管，條例明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當采取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。項目單位應當通過在投資項目在線審批監管平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。此外，條例還強化信息公開機制，規定政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監督檢查的信息應當依法公開。

　　深化投融資體制改革需要強化條例的貫徹實施

　　我國投融資體制改革已經取得顯著成效，但仍需持續深化。2016年7月印發的《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》明確提出，要完善政府投資體制，發揮好政府投資的引導和帶動作用。條例是政府投資領域的第一部行政法規，也是落實《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》的重要制度建設成果。有關部門和地方應當加強協調配合，形成合力，確保條例的規定得到貫徹落實。