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   　01并不是所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照

　　《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第三條規(guī)定：“下列經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不屬于無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)：(一)在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所和時(shí)間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個(gè)人利用自己的技能從事依法無(wú)須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)；(二)依照法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的規(guī)定，從事無(wú)須取得許可或者辦理注冊(cè)登記的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”

　　《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》第十條規(guī)定：“電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法辦理市場(chǎng)主體登記。但是，個(gè)人銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品、家庭手工業(yè)產(chǎn)品，個(gè)人利用自己的技能從事依法無(wú)須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)和零星小額交易活動(dòng)，以及依照法律、行政法規(guī)不需要進(jìn)行登記的除外。”

　　《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》第八條規(guī)定第二款規(guī)定：“個(gè)人通過網(wǎng)絡(luò)從事保潔、洗滌、縫紉、理發(fā)、搬家、配制鑰匙、管道疏通、家電家具修理修配等依法無(wú)須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)，依照《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》第十條的規(guī)定不需要進(jìn)行登記。”

　　第三款規(guī)定：“個(gè)人從事網(wǎng)絡(luò)交易活動(dòng)，年交易額累計(jì)不超過10萬(wàn)元的，依照《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》第十條的規(guī)定不需要進(jìn)行登記。同一經(jīng)營(yíng)者在同一平臺(tái)或者不同平臺(tái)開設(shè)多家網(wǎng)店的，各網(wǎng)店交易額合并計(jì)算。個(gè)人從事的零星小額交易須依法取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)依法辦理市場(chǎng)主體登記。”

　　《快遞暫行條例》第十八條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)可以根據(jù)業(yè)務(wù)需要開辦快遞末端網(wǎng)點(diǎn)，并應(yīng)當(dāng)自開辦之日起20日內(nèi)向所在地郵政管理部門備案。快遞末端網(wǎng)點(diǎn)無(wú)需辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”

　　根據(jù)《快遞末端網(wǎng)點(diǎn)備案暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，所謂快遞末端網(wǎng)點(diǎn)，是指經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)或者其分支機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱開辦者）根據(jù)業(yè)務(wù)需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、學(xué)校等特定區(qū)域設(shè)立或者合作開辦的，為用戶直接提供收寄、投遞等快遞末端服務(wù)的固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

　　另外，《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第五十四條規(guī)定：“無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況另行規(guī)定。”據(jù)此，有的地方性法規(guī)規(guī)定，無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販不需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

　　因此，并不是所有未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為都屬于法律意義上的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為。

　　02當(dāng)事人既無(wú)證經(jīng)營(yíng)又無(wú)照經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)由發(fā)證部門按無(wú)證經(jīng)營(yíng)查處

　　《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第七條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者未依法取得許可且未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，依照本辦法第五條的規(guī)定予以查處。”該辦法第五條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者未依法取得許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處；法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。”《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第六十九條也有類似的規(guī)定。也就是說，既無(wú)證經(jīng)營(yíng)又無(wú)照經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)按照無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為來(lái)查處。

　　行政許可取消或者改為備案的，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕7號(hào)）的規(guī)定：“直接取消審批、審批改為備案的，由原審批部門依法承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)；實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)的，由審批部門負(fù)責(zé)依法監(jiān)管持證經(jīng)營(yíng)企業(yè)、查處無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為。”

　　所以，只有應(yīng)當(dāng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照而未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并且已合法取得行政許可或者不需要取得行政許可（備案）從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為，才應(yīng)當(dāng)按無(wú)照經(jīng)營(yíng)來(lái)查處。

　　03超范圍經(jīng)營(yíng)和擅自變更地址經(jīng)營(yíng)不等同于無(wú)照經(jīng)營(yíng)

　　市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)范圍包括一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。超范圍經(jīng)營(yíng)，是指超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍從事一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的行為，屬于擅自變更登記事項(xiàng)。而超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍從事許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的行為，實(shí)質(zhì)上屬于無(wú)證經(jīng)營(yíng)。

　　《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定：“市場(chǎng)主體變更住所或者主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所跨登記機(jī)關(guān)轄區(qū)的，應(yīng)當(dāng)在遷入新的住所或者主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所前，向遷入地登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記……”該條例第二十四條第一款規(guī)定：“市場(chǎng)主體變更登記事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)自作出變更決議、決定或者法定變更事項(xiàng)發(fā)生之日起30日內(nèi)向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記。”

　　登記事項(xiàng)發(fā)生變動(dòng)，未依法申請(qǐng)變更登記的，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為，限期辦理變更登記，而不能以無(wú)照經(jīng)營(yíng)論處。但由于食品經(jīng)營(yíng)許可需要對(duì)場(chǎng)地進(jìn)行查核，根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可，否則屬于無(wú)證經(jīng)營(yíng)。

　　04查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，應(yīng)當(dāng)先行責(zé)令改正，拒不改正的，才能予以罰款的行政處罰

　　《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第四十三條的規(guī)定：“未經(jīng)設(shè)立登記從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，沒收違法所得；拒不改正的，處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，依法責(zé)令關(guān)閉停業(yè)，并處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款。”

　　雖然《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第十三條規(guī)定：“從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬(wàn)元以下的罰款。”并非以拒不改正為前提，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第一百零三條的規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》（2017年10月1日起施行）和《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》（2022年3月1日起施行）均屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，具有同等的法律位階。但《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》是最新規(guī)定，且相對(duì)于《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第十三條規(guī)定來(lái)說屬于特別規(guī)定。根據(jù)法律適用的基本原則，新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于普通法，查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為理應(yīng)適用《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定。

　　也就是說，對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，應(yīng)當(dāng)由登記機(jī)關(guān)先責(zé)令改正，沒收違法所得。只有拒不改正的，才能處以罰款。此類違法行為的查處，又往往因當(dāng)事人無(wú)財(cái)務(wù)賬目，未建立進(jìn)銷貨臺(tái)賬等原因，造成違法所得無(wú)法查明的窘境，通常也只能通過行政命令的方式責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為。

　　05冒用公司名義從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，罰款可罰、可不罰

　　《中華人民共和國(guó)公司法》第二百一十條規(guī)定，“未依法登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司，而冒用有限責(zé)任公司或者股份有限公司名義的，或者未依法登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司的分公司，而冒用有限責(zé)任公司或者股份有限公司的分公司名義的，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正或者予以取締，可以并處十萬(wàn)元以下的罰款。”

　　這里是可以并處，而非應(yīng)當(dāng)并處，即可處可不處。具體要根據(jù)當(dāng)事人違法行為的情節(jié)、危害后果等因素綜合考量。 

　　法律適用的另一個(gè)基本原則就是上位法優(yōu)于下位法。《中華人民共和國(guó)公司法》作為法律，其效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。對(duì)冒用公司名義從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)公司法》第二百一十條的規(guī)定處理。

　　06冒用個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，極為少見

　　《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》第三十七條第一款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以個(gè)人獨(dú)資企業(yè)名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，處以三千元以下的罰款。”

　　《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》第九十五條第一款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而以合伙企業(yè)或者合伙企業(yè)分支機(jī)構(gòu)名義從事合伙業(yè)務(wù)的，由企業(yè)登記機(jī)關(guān)責(zé)令停止，處以五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款。”

　　《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》同屬于國(guó)家法律，在法律適用上同樣優(yōu)于作為下位法的《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》等行政法規(guī)。實(shí)務(wù)中，此類違法行為雖然可以直接處以罰款，但冒用行為極為少見。

　　07無(wú)照經(jīng)營(yíng)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》第二百二十五條和《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第七十一條的相關(guān)規(guī)定，非法經(jīng)營(yíng)煙草、食鹽、證券、期貨、保險(xiǎn)、外匯、出版、彩票等業(yè)務(wù)，數(shù)額較大的，均有可能構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。此時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門是不能針對(duì)當(dāng)事人無(wú)證、無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為做出行政處罰的，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》移交公安機(jī)關(guān)作出處理。

　　此外，除冒用個(gè)人獨(dú)資企業(yè)名義從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可由違法行為發(fā)生地縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門處理以外，其余無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為依法應(yīng)當(dāng)由登記機(jī)關(guān)作出處理。