被審計單位的救濟(jì)途徑——審計法修訂系列解讀之六
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發(fā)布時間：2011-10-19 11:40:30
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來源： 中國審計報 為糾正審計機關(guān)作出的違法或者不當(dāng)?shù)膶徲嫑Q定，保護(hù)被審計單位的合法權(quán)益，監(jiān)督審計機關(guān)依法行使職權(quán)，防止審計監(jiān)督權(quán)的濫用，修訂后的《審計法》對被審計單位不服審計決定的救濟(jì)途徑作了進(jìn)一步明確：“被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財務(wù)收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。” 理解這一條要注意把握好以下幾個問題： 一、對財政收支審計決定和財務(wù)收支審計決定設(shè)定不同救濟(jì)途徑的原因 在《審計法》修訂前，被審計單位對審計機關(guān)的審計決定不服，一般都按照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的統(tǒng)一規(guī)定和《審計法實施條例》關(guān)于審計復(fù)議前置的規(guī)定，先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，再提起行政訴訟。這次修訂《審計法》，對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定和有關(guān)財務(wù)收支的審計決定，設(shè)定了不同的救濟(jì)途徑。這主要有以下幾點考慮： 第一，《審計法》中明確被審計單位對有關(guān)財務(wù)收支審計決定不服的救濟(jì)途徑，是將原有做法上升到法律中予以規(guī)定，有利于加強和改進(jìn)審計工作。 雖然《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》對行政復(fù)議和行政訴訟制度有了統(tǒng)一的規(guī)定，《審計法實施條例》、《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》對審計復(fù)議制度作了進(jìn)一步細(xì)化，《審計機關(guān)審計行政應(yīng)訴管理的規(guī)定》對審計訴訟制度也作了相應(yīng)的細(xì)化。但在原《審計法》中沒有規(guī)定被審計單位不服審計決定的救濟(jì)途徑。《審計法實施條例》對被審計單位不服審計決定的訴訟制度，也沒有作出規(guī)定。實踐中，有些被審計單位以為對審計決定不服，只能申請行政復(fù)議，不能提起行政訴訟。因此，有必要在《審計法》中明確被審計單位不服審計決定的救濟(jì)途徑，以避免不必要的誤解，加強和改進(jìn)審計工作。此次修訂，為被審計單位對有關(guān)財政收支審計決定不服設(shè)置了特殊的救濟(jì)途徑，所以只規(guī)定被審計單位對有關(guān)財務(wù)收支審計決定不服可以申請復(fù)議或者提起訴訟。 第二，對有關(guān)財政收支審計決定不服，到相應(yīng)的政府尋求行政救濟(jì)，將屬于政府管理的內(nèi)部事務(wù)交由政府處理，更符合我國國家機關(guān)管理體制和運作規(guī)則。 《審計法》第二條規(guī)定，審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。這實際上明確了，財政收支審計的對象主要是國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門。根據(jù)《憲法》規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部、各委員會和全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，可以改變或者撤銷各部、各委員會和地方各級國家行政機關(guān)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定。縣級以上地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。由此可見，包括審計機關(guān)在內(nèi)的所有政府部門，都應(yīng)服從本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，下級人民政府也都應(yīng)服從上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。這也就是說，同一政府的所屬工作部門之間的不同意見，可以在本級人民政府層面得到統(tǒng)一，審計機關(guān)和下級人民政府的不同意見也可以在審計機關(guān)的本級人民政府層面得到統(tǒng)一。同時，財政收支主要是納入政府預(yù)算管理的收入和支出，屬于政府管理的內(nèi)部事務(wù)。除政府工作部門和下級人民政府外，其他可能對財政收支審計決定不服的被審計單位，也都是由政府統(tǒng)一實行預(yù)算管理的單位，就政府財政收支管理中的問題，都可以在政府層面作為內(nèi)部事務(wù)予以解決。因此，這次修訂《審計法》，單獨對有關(guān)財政收支的審計決定，設(shè)定了政府裁決的救濟(jì)途徑。被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服的，只能提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，不能申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，本級人民政府的裁決為最終決定。這種制度設(shè)計更符合我國國家機關(guān)管理體制和運作規(guī)則，既可以把國家機關(guān)之間的不同意見通過政府得到解決，避免出現(xiàn)國家機關(guān)之間對簿公堂而各級政府管理相對缺位的尷尬局面，也可以在一定程度上節(jié)約司法資源。 二、財政收支審計決定和財務(wù)收支審計決定的劃分 從理論上分析，財政是以國家為主體對一部分社會產(chǎn)品進(jìn)行的再分配。財政收支是從國家的角度，對其以資金形態(tài)再分配社會產(chǎn)品的理論概括。凡屬于國家分配范疇內(nèi)的資金活動，都可以稱之為財政收支。財務(wù)收支是從部門、企業(yè)、單位的角度，對反映其經(jīng)濟(jì)活動的資金運動所作的理論概括。在實際工作中，它們是有聯(lián)系、有交叉的，一個單位可能既有財政收支、又有財務(wù)收支；同樣一筆資金，可能是財政收支，也可能是財務(wù)收支。例如，從國家預(yù)算分配到預(yù)算單位的資金活動，從國家的角度看是財政收支，而從單位的角度看，人們一般在習(xí)慣上把它們稱之為財務(wù)收支。由此可見，確定一個被審計單位的違規(guī)行為屬于財政收支行為，還是財務(wù)收支行為是比較困難的。 雖然從立法原意上看，區(qū)分不同的救濟(jì)途徑是為了避免國家機關(guān)之間對簿公堂，但從法律上看財政收支審計與國家機關(guān)并不是完全對應(yīng)的。比如，對事業(yè)單位的審計，可以是《審計法》第十六條規(guī)定的預(yù)算執(zhí)行審計，也可以是第十九條規(guī)定的財務(wù)收支審計。《審計法》第二十三和第二十四條規(guī)定的是財務(wù)收支審計，卻不僅涉及到企業(yè)事業(yè)單位，也會涉及國家機關(guān)。所以我們難以直接按單位劃分財政收支審計和財務(wù)收支審計，進(jìn)而區(qū)分不同救濟(jì)途徑。 為了最大限度地體現(xiàn)《審計法》的立法精神，同時便于操作，避免出現(xiàn)被審計單位對一份審計決定不服，既可以提請政府裁決，又可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的現(xiàn)象，審計署在近日下發(fā)的《審計署關(guān)于貫徹落實修訂后審計法若干問題的意見》中，綜合考慮單位性質(zhì)和《審計法》規(guī)定的不同審計事項,對財政收支審計決定和財務(wù)收支審計決定進(jìn)行了劃分。要準(zhǔn)確把握這一劃分，需要將《審計法》、《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》等有關(guān)規(guī)定結(jié)合起來理解。 在《審計法》第二條所作原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，《審計法》第十六條、第十七條對財政收支審計又作了進(jìn)一步規(guī)定。審計機關(guān)對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算和決算以及其他財政收支情況，進(jìn)行審計監(jiān)督；審計機關(guān)對本級預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進(jìn)行審計監(jiān)督。《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》規(guī)定，“本級各部門”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、軍隊、政黨組織和社會團(tuán)體；“直屬單位”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。 根據(jù)上述規(guī)定，本條可以理解為：具體組織本級預(yù)算執(zhí)行的部門，與本級人民政府財政部門直接發(fā)生繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、社會團(tuán)體和其他組織，以及下級人民政府，對審計機關(guān)依據(jù)審計法第十六條、第十七條實施審計作出的審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。被審計單位對審計機關(guān)作出的其他審計決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里的“其他組織”包括與本級人民政府財政部門直接發(fā)生繳款、撥款關(guān)系的政黨組織和作為一級預(yù)算單位的企業(yè)、事業(yè)單位。這里的本級人民政府是指下達(dá)審計決定的審計機關(guān)的本級人民政府。 三、審計機關(guān)的具體辦理要求 根據(jù)《審計署關(guān)于貫徹落實修訂后審計法若干問題的意見》，在《審計法實施條例》的相關(guān)規(guī)定修改前，審計機關(guān)可暫按以下要求辦理： （一）具體組織本級預(yù)算執(zhí)行的部門，與本級人民政府財政部門直接發(fā)生繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、社會團(tuán)體和其他組織，以及下級人民政府，對審計機關(guān)依據(jù)審計法第十六條、第十七條實施審計作出的審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決。在下達(dá)審計決定書時應(yīng)當(dāng)載明： “本決定自送達(dá)之日起生效。你單位應(yīng)當(dāng)自收到本決定之日起**日內(nèi)將本決定執(zhí)行完畢，并將執(zhí)行結(jié)果書面報告我署（廳、辦、局）。 “如果對本決定不服，可以提請****人民政府裁決。裁決期間本決定照常執(zhí)行。” （二）被審計單位對審計機關(guān)作出的除上述第一項審計決定以外的其他審計決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在下達(dá)審計決定書時應(yīng)當(dāng)載明： “本決定自送達(dá)之日起生效。你單位應(yīng)當(dāng)自收到本決定之日起**日內(nèi)將本決定執(zhí)行完畢，并將執(zhí)行結(jié)果書面報告我署（廳、辦、局）。 “如果對本決定不服，可以在規(guī)定的期限內(nèi)，依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。復(fù)議或者訴訟期間本決定照常執(zhí)行。”
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